國安法違反基本法
基於全國人大於2020年5月28日通過的決定（下稱5.28決定），人大常委於2020年6月30日通過了未提前公開內容的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱《國安法》），將其列入《基本法》附件三並於當日刊憲公布，即日生效。 五年後的今天，國安法似乎被視為理所當然，但是邏輯上的矛盾不因時間而褪色。我將回顧本初：《國安法》可否凌駕於《基本法》？香港法院對此有無司法管轄權？在回答這兩個問題後，我將分部闡釋《國安法》的一些部分如何違反《基本法》。 國安法不可凌駕基本法 《基本法》是香港的「憲制性文件」。《中華人民共和國憲法》第三十一條訂立： 國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。 《基本法》第十一條訂立： 根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。 《基本法》其中最重要的一部分便是保障公民基本權利。《基本法》第三十九條訂立，《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。因此《公約》具基本法效力，而實施的法律即《香港人權法案條例》。挑戰法例的合憲性即指質疑法例因抵觸基本法及/或侵犯基本法保障的基本權利而無效。 即使是5.28決定，也重申了《基本法》的憲制地位： 一、國家堅定不移並全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，堅持依法治港，維護憲法和香港特別行政區基本法確定的香港特別行政區憲制秩序，採取必要措施建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，依法防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。 （粗體後加） 《國安法》第一條重申《基本法》為其立法根據之一： …根據中華人民共和國憲法、中華人民共和國香港特別行政區基本法和全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，制定本法。（粗體後加） 由此可見，《國安法》不可凌駕《基本法》毋庸置疑。 香港法院對國安法的憲法覆核權限 自主權移交以來，香港的司法獨立與人大對《基本法》的解釋權一直存在固有張力。1999年，終審法院於吳嘉玲及其他人對入境事務處處長案（第二號） 中聲明1： …我等在判詞中，也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力。我等亦接受這個權力是不能質疑的。（粗體後加） 這一聲明的模糊之處在於，法院可否質疑全國人大及人大常委未依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力？多年以來，人們一直推測法院是否仍保有對全國人大或全國人大常委會的不合法行為或決定提出合憲性質疑的管轄權2。 針對國安法，終審法院在2021年黎智英保釋案3中裁定香港法院無權覆核國安法的合憲性。終審法院首先複述了國安法的訂立和實施過程，其中著重引用了人大、人大常委的決定、說明、講話，例如2020年7月6日人大常委會於國安法獲通過後所發表的講話4： 講話中對於國安法施行後，國安法能為實現前述的五項基本原則“發揮重要作用”表示信心，並特別補充： “法律明確規定，香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港居民享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。法律也充分體現了罪刑法定、無罪假定、一事不再審、保障當事人訴訟權利和公正審判等國際通行的法治原則。” 接著，法院裁定其無司法管轄權覆核國安法的合憲性5： 人大及人大常委會根據基本法條文及當中程序進行的立法行為，達致國安法公布成為特區法律。我等認為，按照吳嘉玲及其他人對入境事務處處長案（第二號） 一案，有關的立法行為，不可藉指稱國安法與基本法或適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》不符為由，進行覆核。 前香港大學法律學院院長陳文敏批評，終審法院在未作出詳盡分析的情況下輕易地放棄了對人大及人大常委行為的合憲覆核權6： 雖然法院描述了《國安法》產生的過程，但並未對其以非常規方式制定的情形，以及其是否依照《基本法》及其中所規定的程序而制定，作出詳盡分析。相反地，法院主要依賴於2020年5月20日提交全國人大的關於《國安法》決定草案的說明，而該文件屬於政策性聲明，並未真正揭示《國安法》以非常規方式被制定的問題。若《基本法》及其中程序之遵守問題，主要取決於全國人大本身的說法，而非對《國安法》之制定方式、適用範圍及內容，結合《基本法》條文與精神加以審視，那麼對於任何違背《基本法》之權力行使便不會有實質性的保障，而該判決實際上可被理解為：法院無權對全國人大或全國人大常委會（「人大常委」）任何立法行為的合憲性提出質疑。（粗體後加） 這一裁定影響深遠。其一，在其後的訴訟中，被告通常主動放棄挑戰國安法的合憲性，儘管這可能本該是最有力的辯護；其二，這奠定了日後香港法院消極捍衛基本權利的基調，以至於在並非國安法內的國安罪行，如煽動罪，顯然侵犯人權時，法院也不願判其違憲。 《國安法》與《基本法》的衝突不會因為任何人聲稱衝突不存在便突然消失。《國安法》主要涵蓋四項內容： 設立四項國安罪行 針對「危害國家安全罪行案件」設立特殊的執法權利與訴訟程序 設立維護國家安全委員會（下稱國安委）及警務處、律政司下設國安部門 設立維護國家安全公署（下稱國安公署） 以下我將分部闡釋一些衝突。 國安公署 《國安法》第四十八條設立維護國家安全公署，即中央人民政府直接派遣人員駐紮香港，不隸屬於香港政府。其職責包括監督指導香港政府維護國安，也包括收集情報辦理案件7。2025年6月12日，國安公署與警務處國安處就一宗國安案件採取聯合行動8。 無法保證獨立公正的審判 《國安法》最為惡劣的條款之一，便是內地司法系統可以隨時接管任何香港的國安案件（而案件是否涉及國安可由行政長官認定）： 第五十五條 有以下情形之一的，經香港特別行政區政府或者駐香港特別行政區維護國家安全公署提出，並報中央人民政府批准，由駐香港特別行政區維護國家安全公署對本法規定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權： (一) 案件涉及外國或者境外勢力介入的複雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的； (二) 出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況的； (三) 出現國家安全面臨重大現實威脅的情況的。 第五十六條 根據本法第五十五條規定管轄有關危害國家安全犯罪案件時，由駐香港特別行政區維護國家安全公署負責立案偵查，最高人民檢察院指定有關檢察機關行使檢察權，最高人民法院指定有關法院行使審判權。 第五十七條 根據本法第五十五條規定管轄案件的立案偵查、審查起訴、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。 根據本法第五十五條規定管轄案件時，本法第五十六條規定的執法、司法機關依法行使相關權力，其為決定採取強制措施、偵查措施和司法裁判而簽發的法律文書在香港特別行政區具有法律效力。對於駐香港特別行政區維護國家安全公署依法採取的措施，有關機構、組織和個人必須遵從。 雖然目前沒有案件被接管，但香港政府仍在推動落實這一條文：2025年5月13日，行政長官會同行政會議訂立《維護國家安全（中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署）規例》，將不遵從國安公署簽發的法律文書立為罪行： 沒有遵從法律文書的罪行 (1) 任何人沒有遵從向其送達的法律文書，即屬犯罪，一經循公訴程序定罪，可處罰款$500,000及監禁7年。 《香港人權法案》第十條（《公約》第十四‧一條）訂立，在香港的任何人有權受合格、獨立及不偏倚的法庭審判： 人人在法院或法庭之前，悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時，應有權受獨立無私之法定管轄法庭公正公開審問。…（粗體後加） 聯合國人權事務委員會對此條的一般性意見第19段對「獨立」法庭的含義作出詳細解釋： 第十四條第1款關於合格的、獨立的和不偏倚的法庭的規定是一項絕對的權利，不得有任何例外。獨立性的要求尤其是指程序和委任法官的條件，以及任用直至法定退休年齡或在有規定的情況下任期屆滿的保障，晉升、調職、停職和中止職務的條件，以及不受行政部門和立法機構的政治干預。各國應採取具體措施，保證司法機構的獨立性，制定或通過法律，規定司法人員的任命、薪酬、任期、晉升、停職和中止職務和對他們採取紀律制裁的明確程序和客觀的標準，保護他們在裁決中不受政治干擾。司法機構和行政機構的職能和權限如混淆不清或行政機構能控制或指揮司法機構，這種情況是不符合獨立法庭的概念的。…（粗體後加） ...