國安法違反基本法

基於全國人大於2020年5月28日通過的決定（下稱5.28決定），人大常委於2020年6月30日通過了未提前公開內容的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱《國安法》），將其列入《基本法》附件三並於當日刊憲公布，即日生效。

五年後的今天，國安法似乎被視為理所當然，但是邏輯上的矛盾不因時間而褪色。我將回顧本初：《國安法》可否凌駕於《基本法》？香港法院對此有無司法管轄權？在回答這兩個問題後，我將分部闡釋《國安法》的一些部分如何違反《基本法》。

國安法不可凌駕基本法

《基本法》是香港的「憲制性文件」。《中華人民共和國憲法》第三十一條訂立：

國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。

《基本法》第十一條訂立：

根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。

《基本法》其中最重要的一部分便是保障公民基本權利。《基本法》第三十九條訂立，《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。因此《公約》具基本法效力，而實施的法律即《香港人權法案條例》。挑戰法例的合憲性即指質疑法例因抵觸基本法及/或侵犯基本法保障的基本權利而無效。

即使是5.28決定，也重申了《基本法》的憲制地位：

一、國家堅定不移並全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，堅持依法治港，維護憲法和香港特別行政區基本法確定的香港特別行政區憲制秩序，採取必要措施建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，依法防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。 （粗體後加）

《國安法》第一條重申《基本法》為其立法根據之一：

…根據中華人民共和國憲法、中華人民共和國香港特別行政區基本法和全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，制定本法。（粗體後加）

由此可見，《國安法》不可凌駕《基本法》毋庸置疑。

香港法院對國安法的憲法覆核權限

自主權移交以來，香港的司法獨立與人大對《基本法》的解釋權一直存在固有張力。1999年，終審法院於吳嘉玲及其他人對入境事務處處長案（第二號） 中聲明¹：

…我等在判詞中，也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力。我等亦接受這個權力是不能質疑的。（粗體後加）

這一聲明的模糊之處在於，法院可否質疑全國人大及人大常委未依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力？多年以來，人們一直推測法院是否仍保有對全國人大或全國人大常委會的不合法行為或決定提出合憲性質疑的管轄權²。

針對國安法，終審法院在2021年黎智英保釋案³中裁定香港法院無權覆核國安法的合憲性。終審法院首先複述了國安法的訂立和實施過程，其中著重引用了人大、人大常委的決定、說明、講話，例如2020年7月6日人大常委會於國安法獲通過後所發表的講話⁴：

講話中對於國安法施行後，國安法能為實現前述的五項基本原則“發揮重要作用”表示信心，並特別補充：

    “法律明確規定，香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港居民享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。法律也充分體現了罪刑法定、無罪假定、一事不再審、保障當事人訴訟權利和公正審判等國際通行的法治原則。”

接著，法院裁定其無司法管轄權覆核國安法的合憲性⁵：

人大及人大常委會根據基本法條文及當中程序進行的立法行為，達致國安法公布成為特區法律。我等認為，按照吳嘉玲及其他人對入境事務處處長案（第二號） 一案，有關的立法行為，不可藉指稱國安法與基本法或適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》不符為由，進行覆核。

前香港大學法律學院院長陳文敏批評，終審法院在未作出詳盡分析的情況下輕易地放棄了對人大及人大常委行為的合憲覆核權⁶：

雖然法院描述了《國安法》產生的過程，但並未對其以非常規方式制定的情形，以及其是否依照《基本法》及其中所規定的程序而制定，作出詳盡分析。相反地，法院主要依賴於2020年5月20日提交全國人大的關於《國安法》決定草案的說明，而該文件屬於政策性聲明，並未真正揭示《國安法》以非常規方式被制定的問題。若《基本法》及其中程序之遵守問題，主要取決於全國人大本身的說法，而非對《國安法》之制定方式、適用範圍及內容，結合《基本法》條文與精神加以審視，那麼對於任何違背《基本法》之權力行使便不會有實質性的保障，而該判決實際上可被理解為：法院無權對全國人大或全國人大常委會（「人大常委」）任何立法行為的合憲性提出質疑。（粗體後加）

這一裁定影響深遠。其一，在其後的訴訟中，被告通常主動放棄挑戰國安法的合憲性，儘管這可能本該是最有力的辯護；其二，這奠定了日後香港法院消極捍衛基本權利的基調，以至於在並非國安法內的國安罪行，如煽動罪，顯然侵犯人權時，法院也不願判其違憲。

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《國安法》與《基本法》的衝突不會因為任何人聲稱衝突不存在便突然消失。《國安法》主要涵蓋四項內容：

1. 設立四項國安罪行

2. 針對「危害國家安全罪行案件」設立特殊的執法權利與訴訟程序

3. 設立維護國家安全委員會（下稱國安委）及警務處、律政司下設國安部門

4. 設立維護國家安全公署（下稱國安公署）

以下我將分部闡釋一些衝突。

國安公署

《國安法》第四十八條設立維護國家安全公署，即中央人民政府直接派遣人員駐紮香港，不隸屬於香港政府。其職責包括監督指導香港政府維護國安，也包括收集情報辦理案件⁷。2025年6月12日，國安公署與警務處國安處就一宗國安案件採取聯合行動⁸。

無法保證獨立公正的審判

《國安法》最為惡劣的條款之一，便是內地司法系統可以隨時接管任何香港的國安案件（而案件是否涉及國安可由行政長官認定）：

第五十五條　有以下情形之一的，經香港特別行政區政府或者駐香港特別行政區維護國家安全公署提出，並報中央人民政府批准，由駐香港特別行政區維護國家安全公署對本法規定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權：

(一) 案件涉及外國或者境外勢力介入的複雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的；

(二) 出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況的；

(三) 出現國家安全面臨重大現實威脅的情況的。

第五十六條　根據本法第五十五條規定管轄有關危害國家安全犯罪案件時，由駐香港特別行政區維護國家安全公署負責立案偵查，最高人民檢察院指定有關檢察機關行使檢察權，最高人民法院指定有關法院行使審判權。

第五十七條　根據本法第五十五條規定管轄案件的立案偵查、審查起訴、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。

根據本法第五十五條規定管轄案件時，本法第五十六條規定的執法、司法機關依法行使相關權力，其為決定採取強制措施、偵查措施和司法裁判而簽發的法律文書在香港特別行政區具有法律效力。對於駐香港特別行政區維護國家安全公署依法採取的措施，有關機構、組織和個人必須遵從。

雖然目前沒有案件被接管，但香港政府仍在推動落實這一條文：2025年5月13日，行政長官會同行政會議訂立《維護國家安全（中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署）規例》，將不遵從國安公署簽發的法律文書立為罪行：

5. 沒有遵從法律文書的罪行

(1) 任何人沒有遵從向其送達的法律文書，即屬犯罪，一經循公訴程序定罪，可處罰款$500,000及監禁7年。

《香港人權法案》第十條（《公約》第十四‧一條）訂立，在香港的任何人有權受合格、獨立及不偏倚的法庭審判：

人人在法院或法庭之前，悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時，應有權受獨立無私之法定管轄法庭公正公開審問。…（粗體後加）

聯合國人權事務委員會對此條的一般性意見第19段對「獨立」法庭的含義作出詳細解釋：

第十四條第1款關於合格的、獨立的和不偏倚的法庭的規定是一項絕對的權利，不得有任何例外。獨立性的要求尤其是指程序和委任法官的條件，以及任用直至法定退休年齡或在有規定的情況下任期屆滿的保障，晉升、調職、停職和中止職務的條件，以及不受行政部門和立法機構的政治干預。各國應採取具體措施，保證司法機構的獨立性，制定或通過法律，規定司法人員的任命、薪酬、任期、晉升、停職和中止職務和對他們採取紀律制裁的明確程序和客觀的標準，保護他們在裁決中不受政治干擾。司法機構和行政機構的職能和權限如混淆不清或行政機構能控制或指揮司法機構，這種情況是不符合獨立法庭的概念的。…（粗體後加）

而中國內地的司法系統恰恰是一般性意見中所述的反例。在中國法院網的新聞中，最高人民法院院長張軍不斷強調共產黨對司法工作的領導⁹：

張軍指出，深入學習貫徹全國兩會精神，持續加強新時代審判工作，根本是把習近平法治思想不斷落到實處，始終堅持黨對司法工作的領導，樹牢以人民為中心的發展思想，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，在黨的的領導下把制度優勢轉化為治理效能。

地方法院承認法院在地方政府的控制之下¹⁰：

憲法中規定了法院是和人民政府平級的機關，但是學者們指出，法院在現實中還遠遠沒有到達這樣的地位：“實際上，高級法院只屬於廳局級機關，中級法院屬於處級機關，縣法院屬於科級機關。”更重要的是，由於人、財、物等都在地方政府的控制之下，“法院與政府的關係，實際上已離開憲法的規定而變成一種從屬關係。法院實際上已不成為其獨立於政府之外的司法機關，不少地方政府如此認為，法院也只能如此‘順從’。”

因此，中國內地的法院並非獨立法庭，而國安公署可將香港案件移交內地司法系統的條文與獨立法庭這一絕對的基本權利之間存在不可調和的矛盾。

公署人員不受香港法律管轄

《基本法》第四十二條訂立：

香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務。

然而，駐港國安公署人員似為例外：

第五十條　駐香港特別行政區維護國家安全公署應當嚴格依法履行職責，依法接受監督，不得侵害任何個人和組織的合法權益。

駐香港特別行政區維護國家安全公署人員除須遵守全國性法律外，還應當遵守香港特別行政區法律。

駐香港特別行政區維護國家安全公署人員依法接受國家監察機關的監督。

第六十條　駐香港特別行政區維護國家安全公署及其人員依據本法執行職務的行為，不受香港特別行政區管轄。

持有駐香港特別行政區維護國家安全公署制發的證件或者證明文件的人員和車輛等在執行職務時不受香港特別行政區執法人員檢查、搜查和扣押。

駐香港特別行政區維護國家安全公署及其人員享有香港特別行政區法律規定的其他權利和豁免。（粗體後加）

實際上，這些條文與解放軍駐港部隊的相關條文頗為形似。以下為《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》的條文：

第十六條　香港駐軍人員應當履行下列義務：

…（二）遵守全國性的法律和香港特別行政區的法律，遵守軍隊的紀律；

…（四）愛護香港特別行政區的公共財產和香港居民及其他人的私有財產； …

第八條　香港駐軍人員對妨礙其執行職務的行為，可以依照在香港特別行政區實施的法律的規定採取措施予以制止。

第十九條　香港駐軍人員違反全國性的法律和香港特別行政區的法律的，依法追究法律責任。…

第二十條　香港駐軍人員犯罪的案件由軍事司法機關管轄；但是，香港駐軍人員非執行職務的行為，侵犯香港居民、香港駐軍以外的其他人的人身權、財產權以及其他違反香港特別行政區法律構成犯罪的案件，由香港特別行政區法院以及有關的執法機關管轄。 …

第七條　香港駐軍的飛行器、艦船等武器裝備和物資以及持有香港駐軍製發的證件或者證明文件的執行職務的人員和車輛，不受香港特別行政區執法人員檢查、搜查和扣押。

香港駐軍和香港駐軍人員並享有在香港特別行政區實施的法律規定的其他權利和豁免。

經過比對，可見有幾點差異：

1. 兩者均須遵守全國性法律，但駐軍人員也須遵守香港法律¹¹，而國安公署人員只是「應當」遵守香港法律；

2. 在執行職務時，駐軍人員仍須遵守香港法律，但國安公署人員無需遵守香港法律；

3. 在非執行職務時，駐軍人員違反香港法律由香港法院管轄，但國安公署人員違反香港法律，有無追究法律責任的渠道存疑。

《國安法》似乎有意暗示國安公署人員乃無遵守香港法律義務的東廠特務，而其訂立其執行職務時不受香港法律管轄，乃明目張膽地違反《基本法》第四十二條，沒有任何補救性詮釋能合理化解這一衝突。

國安委

《國安法》第十二條設立維護國家安全委員會，由行政長官及港府部分高級官員組成，以便中央人民政府向香港政府問責國家安全事務¹²。

無法就國安委決定獲得司法補救

《國安法》第十四條訂立國安委可作出「決定」，而該決定不受司法覆核：

第十四條 香港特別行政區維護國家安全委員會的職責為：

(一) 分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策；

(二) 推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；

(三) 協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。

香港特別行政區維護國家安全委員會的工作不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開。香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法覆核。（粗體後加）

國安委可作出甚麼樣的「決定」？一個實例便是黎智英海外律師案。在此案中，黎欲聘請英國御用大律師 Tim Owen來港抗辯，於2022年10月向原訟法庭申請Owen的專案認許（即成為法律代表的資格）獲批¹³。律政司上訴至上訴庭、終審法院，均被駁回¹⁴。其後，行政長官向人大常委提請釋法《國安法》第十四及四十七條¹⁵。人大常委於同年12月發出解釋，指問題「海外律師可否代理國安案件」是否涉及國安須由行政長官認定，而若法院未尋求該認定，國安委可對此作出決定¹⁶。

2023年2月，黎要求法院聲明人大常委解釋不影響早前認許判決。在此程序中，入境事務處處長例外獲授權公開保密信息：國安委於1月作出決定，問題「海外律師可否代理國安案件」涉及國安，並建議入境事務處處長若收到Owen 尋求兼任代理此案的申請（彼時Owen持有效工作簽證代理另一案件），應予以拒絕。處長述明其會照做¹⁷。黎於是對國安委的決定提出司法覆核，遭原訟法庭駁回¹⁸。黎提出上訴，2024年4月被上訴庭駁回¹⁹、2025年3月被終審法院駁回²⁰。

在對國安委決定的司法覆核中，爭議的焦點有兩個：一是香港憲制秩序有無賦予香港法院對國安委的管轄權；二是若香港法院有權管轄國安委，則《國安法》第十四條屬於「排除司法管轄的條款」，而在普通法下除非以「最清楚明確之文字」表述，否則有強力的推定反對排除司法覆核，最低限度也應有「管轄權覆核」²¹。原訟法庭認為第一個問題的答案是否²²，而上訴庭則裁定，無論第一個問題的答案為何，《國安法》第十四條的排除也屬「最清楚明確之文字」²³。

無論理據如何，法院已終極裁定國安委的決定不受司法覆核。與其他排除司法管轄的事項（如《破產欠薪保障條例》第 20 條）不同，國安委的決定並無明確限於特定範圍或事務。《維護國家安全條例》第112(3)條規定：

凡特區的法律授予某人任何職能，任何人在作出執行該職能上的任何決定時，須尊重並依法執行國安委的判斷和決定。

雖然此條疑似因違反司法獨立、刑檢獨立而違憲，但其訊息明確：國安委的決定顯然有能力侵害居民合法權益甚至基本權利。

《基本法》第三十五條訂立，香港居民有權獲得司法補救：

香港居民有權得到秘密法律諮詢、向法院提起訴訟、選擇律師及時保護自己的合法權益或在法庭上為其代理和獲得司法補救。

香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。

根據法院對《國安法》的詮釋，當國安委的決定侵害居民的合法權益時，居民並不可向法院申請司法覆核，即無法獲得司法補救，這顯然違反《基本法》第三十五條。

由於在黎智英保釋案中終院已經裁定《國安法》條文不受憲法上的挑戰，本案並無詳細爭論這一點。但原訟庭對此的評論令人捧腹，值得引出來恥笑一番²⁴：

彭大律師繼而呈述，假如國安委不受香港特區法院的司法覆核，便沒有任何有效方式控制其工作，任何因其決定而感到受屈的人便無法追索或得到補償。這說法不能接受，因為這是完全無視在 《國安法》第十二條下，國安委受中央政府直接監督及控制。彭大律師在口頭陳詞中，舉出了若干非常極端但脫離現實的例子，稱假如沒有法院的牽制，國安委便可能濫用權力。這些憑空想像而危言聳聽的評論，也同樣不能接受。

彭大律師最後質疑中央政府對國安委的監督及控制是否有效，這是完全沒有根據及無理，同樣必須否定。

「國家安全」與香港自治範圍

《國安法》被列入《基本法》附件三，是藉由《基本法》第十八條：

在香港特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港原有法律和香港特別行政區立法機關制定的法律。

全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。

全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。

…（粗體後加）

可見列於《基本法》附件三的法律須1. 是全國性法律；及2. 有關不屬於香港自治範圍的事項。

在此我以《國安法》屬於全國性法律的前提來推進論述。那麼，對於第二個要求：《國安法》有關何等事項，及此等事項是否屬於香港的自治範圍？

在黎智英保釋案中，終審法院引用了人大常委的說明²⁵：

人大常委會決議通過國安法草案後，便作出了就人大常委會關於增加基本法附件三所列全國性法律的決定（草案）的説明。有關説明提及根據基本法第十八條，按照相關憲法的途徑，可於本地實施的全國性法律的類別。有關説明繼而指出：

    “維護國家安全是中央事權，中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本則責任。”

因此作出聲明：

    “全國人大常委會根據《決定》制定的香港特別行政區維護國家安全法，屬於應列入香港基本法附件三範圍的法律。”

以及《國安法》第三條²⁶：

國安法第三條聲明：中央政府對香港特別行政區的國家安全事務負有根本責任，而特區政府、其行政、立法及司法機關則負有維護國家安全的責任。

於是總結：《國安法》有關「國家安全事務」，而「維護國家安全」不屬於特區自治範圍²⁷：

如我等所見，國安法公布成為特區的一項法律是出於人大《5.28決定》，並由人大常委會制訂，以及把國安法加入基本法附件三內。這是根據基本法第十八（二）及（三）條進行，並建基於維護國家安全不屬於特區自治範圍而是中央事權，以及中央政府對特區有關的國家安全事務負有根本責任。資深大律師黃繼明對此並無異議。周副專員因此陳詞指，法庭不能裁定國安法或當中任何條文違憲或與基本法或適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》不符，因為此舉將等同挑戰人大及人大常委會根據基本法條文及當中程序所進行的立法行為。（粗體後加）

何謂「國家安全」？《中華人民共和國國家安全法》第二條訂立²⁸：

國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。

這一定義可謂包羅萬象。根據這一定義，維護國家安全包括維護「經濟社會可持續發展相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態」，而這自然包括制定社會福利政策。這是否意味著，制定社會福利制度也屬於維護國家安全而不屬於特區自治範圍？然而，《基本法》第一百四十五條訂立，香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要，自行制定其發展、改進的政策。 若中央政府也可制定香港社會福利政策，此條便沒有存在的必要，如此詮釋顯然不合邏輯。

因此，籠統的「國家安全」並無助於討論《國安法》有關事項是否屬於特區自治範圍，而更直接的方式是關注具體的條文。

二十三條「自行立法」

《國安法》第三章第一節訂立分裂國家罪，第二節訂立顛覆國家政權罪。

但是《基本法》第二十三條定明，香港特別行政區應「自行立法」禁止分裂國家、顛覆中央人民政府的行為：

香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。 （粗體後加）

政府在2024年對第二十三條立法的公眾諮詢文件中，承認《國安法》中的兩罪行對應第二十三條條文²⁹：

考慮到《香港國安法》已訂立罪行，就分裂國家和顛覆國家政權這兩類行為作出規定，我們建議香港特區無需再就分裂國家罪及顛覆國家政權罪重複立法。

同樣的邏輯在這裡也適用：若中央政府也可立法禁止在香港分裂國家、顛覆中央人民政府的行為，則「自行立法」的條文則不必存在。

在國安案件中，香港法院在詮釋《國安法》時，時常引用《國安法》背景和目的，如《國安法》起草相關的決定、說明、甚至講話³⁰：

要決定國安法第四十二 （二） 條的意思和效力，須因應整部國安法的背景和目的，來審視該條文，並考慮國安法適用於香港的憲法基礎。

但是涉及香港的憲法基礎，法院卻又鮮少引用《基本法》的背景和目的。1989年基本法諮詢委員會在起草《基本法》第二十三條時的資料顯示，「自行立法」屬於「保障」，而委員大致同意香港居民若在香港境內觸犯有關叛國等罪行，必定要依照香港法律審判及定罪，不應依照國內的法律³¹：

1. 有委員指出中國對何謂叛國、分裂國家等罪行的理解和處理與香港很不同，恐怕日後中港會就有關字眼的解釋產生矛盾，令致本條雖列明特區可『自行立法禁止』有關活動，將來亦會因中國不同意特區政府的處理方法，而將內地的標準加諸香港，則本條的保障形同虛設。

2. 對上述看法，有委員有不同意見，他認為特區政府根據第二十三條所訂立的法律將依據第十七條的規定，先交人大常委會備案，若中央政府不同意特區的做法，會將法律發回重議。故將來在香港施行的禁止叛國、分裂國家的法律，將必定是同時為中、港雙方同意的。

3. 就此，有委員便認為香港居民若在香港境內觸犯有關叛國等罪行，必定要依照香港法律審判及定罪，不應依照國內的法律。若他在中國境內觸犯有關罪行，則依照中國法律處理。委員大致同意此做法，但建議基本法中應清楚寫明，令香港人安心。（粗體後加）

《國安法》是全國性法律，使用內地法律用語。《國安法》訂立分裂國家罪與顛覆國家政權罪，將內地標準加諸香港，違反《基本法》第二十三條的精神與原意。

四十三條實施細則

《國安法》第四十三條針對「危害國家安全罪行案件」允許警務處採取額外的執法措施，並授權行政長官與國安委制定「實施細則」：

香港特別行政區政府警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取香港特別行政區現行法律准予警方等執法部門在調查嚴重犯罪案件時採取的各種措施，並可以採取以下措施：

…

授權香港特別行政區行政長官會同香港特別行政區維護國家安全委員會為採取本條第一款規定措施制定相關實施細則。

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法第四十三條實施細則》（下稱《實施細則》）於2020年7月6日刊憲公布，翌日生效。那麼《實施細則》的性質為何？其屬全國性法律抑或本地法律？

在2022年《香港國安法》法律論壇中，香港大學法律學院教授楊艾文向資深大律師李紹強提問³²：

楊艾文：…或許，有人從普通法制度的角度來看 ，可能會認為《實施細則》看起來像附屬法例 ，《香港國安法》則為主體法例 ，而《香港國安法》第四十三條看起來就像賦權條文。我想聽聽你的想法。我的初步看法是，以上的理解大概是錯的 ，《實施細則》並非香港的附屬法例 ，而是如你所說 ，乃全國性法律。因此，我們現有適用於附屬法例的一般細則，以及附屬法例與主體法例之間的關係，很大可能並不適用。Robert (李紹強先生)，未知你對此有何看法。

李紹強：謝謝 。這是一個難題 。《實施細則》乃根據《香港國安法》第四十三條制定 。《香港國安法》必然是全國性法律 。因此 ，你可主張說，舉凡根據其條文所制定的任何內容，均具此全國性法律的特質。或者，我初步認為這看法較為可取。當你說其性質屬全國性法律，即指其全國適用，但我不太肯定是否如此。也許，這有待法院或大智之人 ，日後給予啟迪 。就《實施細則》性質為何 ，我傾向更為謹慎待之。

回顧《基本法》第十八條，在香港實行的法律為：

1. 《基本法》

2. 《基本法》第八條規定的香港原有法律

3. 立法會制定的法律

4. 列於《基本法》附件三的全國性法律

《實施細則》顯然不屬前三條³³，因此唯一的推論便是其為列於《基本法》附件三的全國性法律。因此其受《基本法》第十八條的制約，須有關不屬於香港自治範圍的事項。然而，香港立法會已經證明其有權制定與維護國家安全相關的執法權力：《維護國家安全條例》第七部便是「與維護國家安全相關的執法權力及訴訟程序等」。因此，《國安法》第四十三條及《實施細則》違反《基本法》第十八條，應均屬無效。

總結

《國安法》須符合基本法，而無論出於何種考量，終審法院已一早封住了挑戰《國安法》合憲性的大門。除了以上所闡述的絕對衝突外，還有不少《國安法》的條文處於「灰色地帶」，如國安案件假定不保釋、國安指定法官、無陪審團權利、國安開支無需立法會批准等。

在立法會淪為橡皮圖章的今天，《國安法》有關香港自治範圍的衝突實際上已無足輕重，惟相關矛盾將永遠存留於法律之中。抑或，中央政府根據《基本法》第一百五十九條，經香港人大代表三分之二多數、立法會議員三分之二多數和行政長官同意後修改《基本法》。彼時，我們或可見證「飽經磨難的香港終於有了『中國香港』的樣子」。